第027期 電子報 歷屆電子報

學術論述

簡論性別預算的有效作法

 

 

 

 

性別預算(Gender-Responsive Budgeting)在國際間被視為性別主流化政策最重要的工具之一,其重點是在國家擬定與執行預算的過程中,納入性別觀點的分析,使得國家預算的配置與執行不僅更有效率,同時也有助於性別平等的實現。台灣性別預算目前仍在試辦階段,但在工具設計上有偏向「預算額度加總」的僵化傾向,與國際間的作法有所差距。因此本短文簡單釐清性別預算的概念,並嘗試對目前中央與地方政府的作法提出修改建議。

目前國際間最常被引用的性別預算定義來自歐洲理事會(Council of Europe),即「將性別主流化理念應用在預算過程中。它意味著對預算進行性別角度的診斷,將性別觀點納入各層級的預算過程,並重新架構收入與支出,以促進性別平等。」(Quinn, 2009:5)。許多學者都提醒,性別預算不是一個「特別分給女性的預算」而已,而是希望透過分析與預測政府預算(包括支出與收入)可能造成性別影響,來避免政策與資源的分配往往偏重於男性受益者,或是偏向男性認定重要的政策,而未能呼應性別平等的政策願景。

性別預算通常針對政府財政來進行,但也不必然一開始就要全面推動。舉例而言,北歐五國在2004到2006年剛開始聯手推動性別預算時,就選擇了不同規模尺度的「前導計畫」(pilot projects),來嘗試發覺一套較好的作法。在這段前導實驗階段間,丹麥選擇針對該國的在老年照顧計畫和社會事務部進行;芬蘭是在健康與社會事務部整個部的預算進行;只有瑞典的企圖心最強,一口氣在所有48個政策領域的預算過程納入性別預算分析(Nordic Council of Ministries, 2006)。因此,如果地方政府要推動性別預算,從部分計畫或是性別影響較廣的部會開始著手試辦,也是不錯的策略。

操作步驟與案例

性別預算具體究竟應當如何操作?Shelia Quinn(2009:17)在為歐盟撰寫的指導手冊中提出三階段論,簡單易懂,可供參考。第一階段,就是「從性別觀點分析預算對於女性和男性的影響」。在這個階段,性別統計是最重要工具,因為要先針對每一項預算或政策的實施後潛藏的受益者或受害者,進行性別區隔的統計預測,最後再整體合併來看資源的配置是否兼顧男女受益者。除了人數平等的層級外,另一個重要的性別分析角度,就是每項預算與政策背後的與性別平等的關係,是否可以經過如何的調整,讓該像政策、預算更加有助於性別平等。

舉例而言,交通部或交通局可能編列了一筆預算來進行公車的汰舊換新。而從照顧者(多半為女性)角度而言,公車車門的階梯會妨礙許多弱勢使用者(輪椅族、行動不便者、嬰兒車等)的使用權益,因此我們不僅需要新的公車,而且需要無階梯、低地板的新公車。儘管改為購置低地板公車,預算可能需要增加一倍以上,才能汰換相同數量的公車,但這正是進行性別預算分析的目的—從原本相對不受重視的女性或照顧者觀點,來檢討調整預算分配與政策目標之合宜性。因此,Quinn指出性別預算的第二階段就是「重新架構(reformulate)政策及資源的分配,來達到性別平等的結果」。這個階段需要強大的政治意志才能推動,也就是決策者必須真正重視性別平等與性別觀點,才不會讓第一階段的分析淪為書面作業。

性別預算的第三階段是「讓性別系統化地鑲嵌入預算過程中」,也就是前述性別分析與調整的結果,應當納入預算評估的指標項目中,進而透過預算執行、成果管考等過程,評估與確認性別目標是否有所進展。如果進展還不夠,則進一步檢討改進,列為下一個年度的預算案內。透過這樣一個循環檢討改進的過程,持續地邁向性別平等願景。

值得注意的是,性別預算分析標的不只限於支出面,也包括收入面。例如許多學者都指出,直接課稅(所得稅)因為是讓有錢者支付較高的稅率與稅賦,因此相對較為進步。間接課稅(如外加的營業稅)則是不分收入所得一律相同稅率,如此對於貧窮者(多數為女性)的負擔壓力是較高的,即使她們只是購買基本消費需求品(盧孟宗,2009)。因此,一套具有性別思考的賦稅政策設計,就應當將階級的差異也考量在內,這也是近年來性別研究所常強調的交織性分析(intersectional analysis)。我國近來針對長照福利的經費來源是靠稅收或是全民繳交保險,有諸多爭辯,其實就是性別預算分析必經的過程。

機制與人力配套

由前述可知,性別預算的推動目的,與我國中央和地方政府目前積極推動的「性別影響評估」有些類似,都是要從性別角度檢視政策或預算的目標與內容。但在制度設計上,若以北歐最高規格的瑞典為例,則連國會也有相對應的配套人力。由於性別預算分析已經「例行化」成為瑞典所有機關提出預算案的必經程序,各機關預算報告書的附錄都會闡述其性別影響、提出性別統計數據,再送到性別平等處管考核定。而在內閣預算案核定後,送到國會,國會內的各委員會(共有15個委員會)也有專人負責性別預算分析工作的確認,其主要任務是在程序上確認各機關是否進行性別統計、提出性別目標等。

瑞典以例行化的性別預算程序與機制,作為性別主流化推動主軸工具,串連起其他各項分析工具。當然,性別預算的推動在其他國家還有不同作法,我國不論中央或地方政府,在可以在掌握基本精神之後,發展屬於自己的政策創新。不過還是要強調,性別預算的重點在於「過程」,而不是以計算「每年有多少預算金額可列入性別預算」為目的。如果真的要量化的績效,也應當是統計「每年有多少部門、多少筆預算項目,有經過性別預算分析與調整」,比較貼近國際間推動的方向,也方能體現性別預算的基本精神。


參考文獻:

Nordic Council of Ministers, 2006. Gender Budgeting—Integration of a Gender Perspective in the Budgetary Process. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

Quinn, Shelia, 2009. Gender Budgeting: Practical Implementation. Strasbourg: Council of Europe.

盧孟宗,2009。性別預算。台北:財團法人婦女權益促進發展基金會。

*小編附註:感謝中山大學公共事務管理研究所暨本市婦權會委員彭渰雯副教授提供撰文,針對性別主流化重要工具「性別預算」,提出三階段辦理期程的概念及運作機制建議,並以實例闡釋性別預算的基本精神,幫助市府同仁將性別意識融入業務推動過程。

 


行政院人事行政總處

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