第036期 電子報 歷屆電子報

學術論述

從實務導向的觀點談公務人員職能內涵的分析與應用

 

 

 

 

年來,不論是在產業界、學術界或是公部門,似乎都捲起了一波波的職能浪潮,就公務體系而言,其捲起之因在於透過各項國家考試進入公部門者,其中某些人員未能安置於適當的職位或有不適任的升遷,或某些職位無法進行有效考核,甚且在投入大量經費與時間成本實施各項訓練後,並未能具體改善工作效能與效率等現象。儘管在公務部門相關期刊已陸續發表一些與職能有關的論述,但大多偏向職能種類與分析流程,尤其是共通職能的內容較多,較少觸及職能內涵與實務應用,亦即若要將職能應用於實務問題上,則其內涵應包含哪些元素,方能展現應用成效?因此本文的主軸將從國內外學者所建立的職能定義與我國現況、加以分析,再連結至實務應用時,應具備的職能內涵。 

一、職能的定義

    McClelland 及Boyatzis[1]率先提出的職能(Competence),兩人並將其定義為與有效能或優秀工作績效有關的個體特徵,包括個體已知或尚未自我覺察的動機、特質、自我意像或社會角色、技術和行為等;美國勞工部雇用與訓練局(ETA) [2]提出職能為能夠應用或使用一系列與成功執行關鍵工作功能或是某一特定工作脈絡中的任務有關的知識、技術和能力;國際勞工處(International Labour Office, ILO)[3]的雇用和社會政策委員會在2007年3月認為職能是能夠具生產性地運用於各種工作、職業和產業的「可攜式技能」(portability skills)。勞動部勞動力發展署[4]則指出職能 特定職業(專業)工作,所需符合(具備)的一組能力,且其職能應具備產業共通性;至於職能的種類則包含:

(一)Jacobs[5]:分成軟性職能soft competences(行為背後的人格品質如:創造力和敏感度)、硬性職能hard competences(與明確行為有關如:良好的組織能力)。

(二)OECD[6]:分成6種核心職能,包括個別勞動力之核心職能the competences of individual workers、職務團隊之核心職能the competences of work team、廠商之核心職能the competences of firms、產業之核心職能the competences of industries、政府之核心職能the competences of governments、社會之核心職能the competences for whole societies

(三)Spencer & Spencer[7]:在其著名的冰山模式中,將職能分成顯性職能explicit competency(具體可見如知識、技能)與隱性職能implicit competency(潛隱特徵如動機、特質、自我意像、價值觀)。

(四)Young[8]:在其職能模式中,分為競爭力competency(指具備產生行為的個人特質)、職能competence(指具備有助於達成個人工作任務的能力)、core competence(指具備有助於達成組織核心任務的能力)。

(五)勞動力發展署:分為核心職能Core competency(為企業組織所有員工必備之職能)、管理職能Management Competency(管理職能為管理人員為扮演管理角色,及有效地達成一定之工作績效水準之行為,此行為充分反映個人動機、特性、技能、自我形象與社會角色、所應用的知識、技能、經驗與責任)與專業職能professional competency(指完成職務或工作任務所需之知識、技能與態度)。

(六)行政院人事行政總處[9]:分成共通核心能力(係指行政院所屬機關及地方機關全體公務人員無區分官等,均應共同具備之核心能力)、管理核心能力(係指各該機關不同官等公務人員所應具備之管理知識或技能)、及專業核心能力(係指擔任某特定專業職務或從事特定工作所必須具備的專業知識、技能或技術)。

    從上述分析可知無論就職能定義或職能種類,甚至是詞彙使用,眾說紛紜,例如核心能力、核心職能與共通職能的名詞差異為何?甚至在下文中所提到的職能與知能之間的關係為何?也是莫衷一是,惟目前職能共識為與績效有關,因此職能可定義為與產生目前或未來組織績效有關的知識、技能與態度,並依國內目前產業界的分類,分成共通職能(指所有組織成員必須具備的職能)、管理職能(指主管的職能)和專業職能(指與特定工作任務有關的職能)三類。。

二、職能規範來源

    目前與我國與職能基準有關的技能規範來源廣泛,除iPAS、iCAP和UCAN有部分職能基準內涵的連結外,各規範不僅各自有對應的對象,如前所述,也各自發展不同的職能定義、項目與規格,以下說明我國目前各相關規範所發展的職能內涵:

(一)勞動部勞動力發展署推動職能與應用發展平台((Integrated Competency and Application Platform, iCAP),目標對象為全國職類或職業的勞工。

(1)職能項目:包括工作描述、入門水準、基準與職能級別、主要職責、工作任務、工作活動、工作產出、行為指標、知識、技能、態度。

(2)特點:根據美國、澳洲、新加坡等國家經驗,以IPO(Input-Process-Output)三大面向發展職能內涵 

(二)勞動部勞動力發展署技能檢定中心技能檢定規範[10],目標對象為甲、乙、丙級技術士技能檢定考生。

職能項目:僅包括工作項目、技能種類、 技能標準、 相關知識。

特點:將應具知能解釋為應具備的知識、技能。

(三)經濟部產業人才能力鑑定職能基準專區(Industry Professional Assessment System, IPAS)) [11],目標對象為專業人才。

職能項目:包括工作描述、入門水準、基準與職能級別、主要職責、工作任務、工作活動、工作產出、行為指標、知識、技能、能力(ability)。

特點:1.部分內容與iCAP整合。2.已有根據專業職能進行重點產業專業人員能力鑑定的實證。

(四)教育部大專校院就業職能平台(Career & Competency Assessment Network,(Can you) UCAN) [12],目標對象為大專校院在學學生。

職能項目:分成八種共通職場職能(溝通表達、持續學習、人際互動、團隊合作、問題解決、創新、工作責任與紀律、資訊科技應用),各職能的項目有知識、技能,活動、主要指標,並根據16項職業連結種專業職能(包括66個就業途徑、職能與職業)。

特點:1.來源包括國內職業分類資料與美國O’NET等,2.已有以Holland職業人格理論為基礎而發展的職業探索測驗,3.對應證照與職業,廣被學校使用,4.許多內容已與iCAP、工業局等整合。

(五)考選部國家考試職能分析專區[13],目標對象為公務高、普、特考與技師高考的考生。

職能項目:包括任務、工具與科技、知識、技能、能力(ability)、工作活動、工作環境、基本工作需求、興趣領域、工作風格、工作價值。

特點:1.有功能圖,如關鍵目的為主要在描述職業領域的獨特貢獻、、,2.來源包括政府部門參與發展的資料與美國O’NET等。

除了上述來源外,還有政府行政部門的職系說明書[14]等,例如就人事行政職系之職務,可從職系說明書了解其職能內涵為“係基於人事行政,考試技術、員工訓練與諮商等知能,對下列工作從事計畫、研究、擬議、審核、督導及執行等:

(一)人事行政:含人事政策、制度與法規之擬訂、機關組織、員額編制與職務歸系之審議、公務人員之銓敘、任免、遷調、級俸、服務、考績、獎懲、進修、保障、培訓、保險、撫卹、福利、退休、資遣及登記等。

(二)考試技術:含有關公務人員與專門職業及技術人員之考選、考試方式技術之改進、考試類科、科目與應考資格之研訂,命題閱卷方法之研擬與安全措施、各項試題之建立、使用與分析及考試資料之蒐集與保管等。

(三)員工訓練與諮商:含公務人力訓練、進修、發展及員工諮商等。”

    就以上法規引用結果,可知人事行政職系包含人事行政,考試技術、員工訓練與諮商知能,工作任務則包括人事行政、考試技術、員工訓練與諮商,知能與工作任務兩者之間並無明確區辨。另依據行政院所屬機關及地方機關公務人力培訓推動方案(103年) 指出現況問題包括一、相關訓練缺乏系統性及整體性;二、關鍵性職務人才缺乏計畫性培育;三、選訓及訓練成效評估機制未完備;和四、訓練資源未能做最有效運用。其實真正的問題前提在於並未發展完善的職能項目,導致應用成效受限。我國目前已建置各官等共通與管理核心能力項目,並有部分行為指標的內涵,若要加以應用,建議除了進行各名詞的操作型定義外,更需完善各職能內涵項目,至少應包括具體的工作任務、工作產出、行為指標與所對應的知識、技能與態度,以下簡單說明其意義與應用之道。

三、職能的應用

    職能的內涵除了定義與分類外,應包括下列項目,比較能夠應用於實務上。

(一)工作任務task:在工作分析中所產出的工作項目,比工作職責精細,例如上述人事行政職系說明書人事行政比較像工作職責,人事政策、制度與法規之擬訂等就類似於工作任務,下列各職能內涵應以工作任務為發展基礎,比較能連結於實務工作上,工作任務可作為職務說明書的工作項目。

(二)工作產出output:代表在工作上可產出的文件、紀錄或作品等,通常是能夠加以衡量的項目,工作產出可作為成果導向的績效考核依據,例如在公務人力發展中心負責訓練規劃的同仁,其中一項工作任務所對應的產出就是年度公務人員訓練規劃表。

(三)行為指標performance criteria:意指將內在的知識、技能與態度,展現於外在的具體行為,並導致產出對應的工作成果,通常採SMART(Specific,Measureable, Achievable, Relevant and Time-bound)或STAR(Situation, Task,Action and Result)等原則加以撰寫,其可成為工作行為導向的績效考核表來源,或作為工作輪調、升遷的工作識別工具,例如”可在一個月內,根據各處室的訓練需求和市府的願景,完成中階主管的進階管理職能課程,並獲得主管的核可”。

(四)知識、技能與態度:與工作任務、工作產出和行為指標有關的知識、技能與態度,是發展訓練課程的基礎。例如完成訓練規劃表,至少就需要具備課程規劃的知識、訓練需求分析的知識、課程規劃的技巧、需求調查技巧、需求分析技巧等。如果同仁表現不佳,確認是和職能落差有關,則可進行職能缺口分析,並成為後續發展訓練課程的目標。

    總而言之,項目完善的職能在公務體系可分別應用於人才規劃、招募、培育、績效管理和職涯發展等。例如在職務說明書方面,可將工作任務或行為指標作為工作內容,態度職能作為人格特質,若將此運用於招募人才時,將有助於應徵者了解其即將從事的工作項目;接著可使用職務說明書作為發展績效考核表的內容來源,依人事主管人員考績表的考評項目包括工作50%、操行20%、學識15%、才能15%,與工作任務並無具體連結[15]。

    如果考核成績不理想,經由判斷與其缺乏足夠的職能有關;則可據此規劃內、外訓練課程,甚至進行工作輪調等。再者,若考核成績良好,則可作為升遷與敘薪的考慮要件。因此依據目前公務人員的職能發展現況,恐怕完善各項職能項目,才是後續應用的關鍵點。

*小編附註:感謝文藻外語大學國際事業暨文化交流研究所謝教授馥蔓提供撰文,近年公部門捲起職能浪潮,如何將職能分析應用在人才規劃、培育及職涯發展等人力發展方面,作為職務調整及訓練之參考,以提升行政效能,實為值得我們思考。

參考資料

[1]McClelland DC, Boyatzis RE, 1982. Leadership motive pattern and long-term success in management. Journal of Applied Psychology,67:737-743.

[2] Employment and Training Administration (ETA). Accessed on https://www.doleta.gov/

[3] Portability of Skills, International Labour Office. Accessed on http://www.ilo.org 2007.

[4]勞動部勞動力發展署推動職能與應用發展平台。取自http://www.icap.wda.gov.tw

[5] Jacobs R.  Getting the measures of management competence. Personnel Management; 1989 21: 32-37.

[6] The OECD Jobs Study: Facts, Analysis, Strategies. Accessed on http://www.oecd.org/employment/emp/boostingjobsandincomestheoecdjobsstrategy.htm

[7] Spencer L.M. & Spencer S. Competence at work: Models for superior performance, N.Y: John Wiley and Sons; 1993

[8] Young. Individual variables of competency, competence and performance and organization core competence; 2002. Accessed on http://www.scribd.com/doc/9173495/Competence-and-Competency

[9] 謝久如、建構公務人員學習地圖之研究—以公務人員管理核心能力為例、人事月刊2015.11.06 第 363 期,pp.41-51

[10]勞動部勞動力發展署技能檢定中心。取自http://www.labor.gov.tw

[11]經濟部產業人才能力鑑定職能基準專區。取自http://www.ipas.org.tw

[12]教育部大專校院就業職能平台。取自http://ucan.moe.edu.tw

[13]考選部國家考試職能分析專區。取自http://www.moex.gov.tw

[14]行政部門的職系說明書。取自http://weblaw.exam.gov.tw/LawArticle.aspx?LawID=E020006009

[15]中央主管機關人事主管人員考績評分規定,取自http://weblaw.exam.gov.tw/LawContent.aspx?LawID=J030077003


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